Od ustava tri putića

Posljednjih mjeseci jedna od glavnih tema je to da li je i kako je moguće smjenjivati ministre u Savjetu ministara BiH.

Tema, sama po sebi, ne bi bila pretjerano kontroverzna kada bi se kafanski polemičari upoznali sa sadržajem odgovarajućih odredbi Ustava BiH, poslovnika oba doma Parlamentarne skupštine BiH i Zakona o Savjetu ministara BiH, jer onda zapravo ne bi ni imali o čemu polemisati.

Međutim, ovo pravno pitanje istovremeno je i savršen primjer metamorfoze dejtonskih ustavnih principa od slova do Bog zna čega. Zbog toga mislim da konkretan povod – rasprava o pravnom osnovu za smjenu ministara u Savjetu ministara BiH, zaslužuje odgovarajuću pažnju.

Ustavni put

Savjet ministara BiH Ustavom BiH je definisan kao organ koji služi Predsjedništvu BiH u vezi sa vršenjem izvršne vlasti. Tome vrlo jasno svjedoči činjenica da čak ne postoji ni poseban član Ustava BiH koji definiše Savjet ministara BiH, jer se odredbe koje se odnose na njega nalaze u okviru člana 5. Ustava BiH koji se tiče Predsjedništva BiH. To uopšte nije neobjašnjivo, iako odstupa od ranije domaće ustavne teorije i prakse, jer je tekst Ustava BiH djelo američkih pravnika, a poznato je da u Ustavu SAD izvršna vlast pripada predsjedniku SAD, koji ima bitnu ulogu u imenovanju i smjeni ministara.

Ukratko, procedura imenovanja Savjeta ministara BiH je takva da Predsjedništvo imenuje predsjedavajućeg Savjeta ministara BiH koji dužnost preuzima po odobrenju Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. Predsjedavajući imenuje ministra inostranih poslova, ministra spoljne trgovine i druge ministre po potrebi. Ministri dužnost preuzimaju po odobrenju Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH.  Procedura oko razrješenja Savjeta ministara BiH takođe je potpuno jasna. Savjet ministara BiH podnosi ostavku ukoliko mu Parlamentarna skupština BiH izglasa nepovjerenje.

Šta se odmah uočava kao pravilo? Iz ustavne odredbe potpuno je jasno da nije moguće pojedinačno smjenjivati ministre, niti njihove zamjenike. Po dejtonskom Ustavu BiH Savjet ministara BiH može biti samo kolektivno razrješen i to od strane Parlementarne skupštine BiH, iako njegovo potvrđivanje vrši samo Predstavnički dom Parlemntarne skupštine BiH.

Potpuno je jasno zašto je Ustavom BiH to tako definisano. BiH je složena država u kojoj su političke odluke uslovljene neprestanom potrebom da se održi ravnopravnost svih njenih konstitutivnih elemenata („tri naroda i dva entiteta“), pa je ustavopisac sasvim opravdano, a da bi preduprijedio narušavanje političke stabilnosti, ravnoteže odnosa i ravnopravnosti naroda i entiteta, zaključio da ne treba doći do situacije u kojoj sastav Savjeta ministara BiH ne odgovara principu reprezentativnosti koji kroz cijeli svoj tekst garantuje Ustav BiH. Da nije tako, onda bi, primjera radi, Parlamentarna skupština BiH mogla smijeniti sve ministre i/ili zamjenike ministara koji dolaze iz Republike Srpske, a onda bi Predstavnički doma Parlamentarne skupštine BiH mogao da ignoriše potvrđivanje novih ministara, pa bi tako Savjet ministara BiH tokom čitavog mandata mogao funkcionisati bez ministara iz Republike Srpske.

Vanustavni put

BiH ne bi bila to što jeste i imala probleme kakve ima da postoji iole odgovoran odnos prema Ustavu BiH i ostalim temeljnim dokumentima. Pogotovo prema njihovim principima.

Tako se desilo da su odmah po uspostavljanju Parlamentarne skupštine BiH počeli zagovori da se pitanje odnosa između Parlamentarne skupštine BiH i Savjeta ministara BiH drugačije uredi. Jedni su to zagovarali zbog toga da bi Savjet ministara BiH iz pozicije pomoćnog organa Predsjedništva BiH uzdigli na stepen nosioca izvršne vlasti (vlade) u BiH, a drugi zbog toga da bi se kroz definisane procedure regulisala i druga pitanja vezana za imenovanje i razrješenje Savjeta ministara BiH u cjelini, ali i pojedinačno ministara i/ili njihovih zamjenika. Tobož praktični razlozi.

Tako smo danas došli do toga da je poslovnicima oba doma Parlamentarne skupštine BiH definisana procedura odlučivanja o nepovjerenju i rekonstrukciji (poglavlje VII, odjeljak C. Poslovnika Predstavničkog doma PSBiH i poglavlje VII, odjeljak A. Poslovnika Doma naroda PSBiH), o smjeni ministara ili zamjenika ministara (poglavlje VII, odjeljak D. Poslovnika Predstavničkog doma PSBiH i poglavlje VII, odjeljak C. Poslovnika Doma naroda PSBiH), a Zakonom o Savjetu ministara BiH (od čl. 9. do čl. 15. Zakona) regulisana su i sva druga proceduralna pitanja u vezi sa imenovanjem, odobravanjem ili smjenjivanjem Savjeta ministara BiH i pojedinačno ministara i/ili zamjenika ministara, kao i pitanja obavljanja funkcije ministarstava u slučaju njihove smjene i sl.

Za bilo koju od ovih odredbi poslovnika ili Zakona, a koja se tiče pojedinačne smjene ministara i/ili zamjenika ministara, ne postoji ustavni osnov, izuzev što se Parlamentarna skupština BiH poslužila tumačenjem – „ako mogu da te postavim, onda mogu i da te smijenim“. Pri tome, niko i nikada nije jasno objasnio kako se uopšte došlo do toga da se napušta ustavni princip da se smjena može vršiti samo tako da se smjenjuje cijeli Savjet ministara BiH, pa da se prelazi na pravilo da se mogu vršiti pojedinačne smjene?!

Protivustavni put

E pošto prihvatljivog objašnjenja za vanustavni put nije bilo kada ga je trebalo biti, a ipak su zaživjela ta rješenja, sada smo došli u situaciju da se neodgovorno zagovara i protivustavni put.

Pojavila se inicijativa da se Ustav BiH tumači tako da za pojedinačnu smjenu ministara i/ili zamjenika ministara uopšte nije potrebno glasanje u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH!

Dakle, ne samo da smo se od Ustava BiH odmakli toliko da je Parlamentarna skupština BiH odstupila od dejtonskog ustavnog principa po kome se radi održavanja stalne ravnopravnost svih njenih konstitutivnih elemenata („tri naroda i dva entiteta“ –  garancija političke stabilnosti, ravnoteže odnosa i reprezentativnost naroda i entiteta) nije predviđena mogućnost pojedinačne smjene ministara i/ili zamjenika, nego se sada želi uvesti pravilo da je za legitimitet pojedinačne smjene ministra i/ili zamjenika ministara dovoljna odluka u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH, uprkos činjenici da je za smjenu predsjedavajućeg Savjeta ministara ili Savjeta ministara u cjelini potreban legitimitet koji se odnosi na odlučivanje u oba toma, tj. u Parlamentarnoj skupštini BiH. Ako je i u BiH previše je.

Javne i nejavne prijetnje, koje uz sve takve sulude i protivustavne ideje doživljavaju delegati koji ne žele da dozvole protivdejtonsko i protivustavno uspostavljanje autoriteta Kristijana Šmita nad cijelim Savjetom ministara BiH, posebna su priča. Tek tu čujemo nevjerovatne ideje po kojima bi Šmit trebao mijenjati Ustav BiH u cilju ukidanja obaveznog kvoruma (principa po kome najmanje po tri delegata iz svakog kluba naroda moraju biti prisutna na sjednici), do raznih suludih i protivustavnih ideja koje relativizuju tu strogu i jasnu ustavnu odredbu.

Sve u svemu, slika jadne i unesrećene zemlje koja se klati nad liticom.